Dialogul de pre-aderare cu UE – calendar încă incert pentru Ucraina, Moldova și Georgia
Analiză de Dionis Cenușa
Până la finele anului 2023, instituțiile Uniunii Europene (UE) urmează să adopte decizii sensibile legate de perspectivele dialogului de pre-aderare cu Ucraina, Moldova și Georgia. Rezultatul acestor decizii este necunoscut și depinde de evaluarea progresului realizată de către Comisia Europeană. Totuși, exponenții Bruxelles-ului își etalează deschis simpatiile geopolitice și respectiv o predispoziție favorabilă pentru dosarul ucrainean și cel moldovenesc. O situație diametral opusă este atestată în cazul Georgiei, în special pe fundalul deteriorării relațiilor dintre guvernare și societatea civilă și mass-media. La o examinare critică a reformelor din cele trei țări, UE va identifica varii progrese. Dar acestea încă sunt insuficiente pentru a aproba deschiderea negocierilor (Ucraina și Moldova) sau acordarea statutului de țară candidată (Georgia) în 2023.
Incertitudinile legate de rezultatele alegerilor europarlamentare din 2024 și respectiv de viitoarea componență a Comisiei Europene ar favoriza ideea lansării negocierilor de aderare cu Ucraina și Moldova. Astfel, Georgia va fi ruptă definitiv de la abordarea „la pachet”, aplicată față de tandemul Ucraina-Moldova. Relațiile inter-personale și politice ale actualei conduceri a UE permite un grad considerabil de subiectivitate la evaluarea progreselor. Într-o proporție considerabilă, războiul rus împotriva Ucrainei și efectele negative în lanț asupra Moldovei diminuează exigența UE. Anume pe aceste circumstanțe geopolitice, conducerile politice de la Kiev și Chișinău mizează în demersul lor privind lansarea negocierilor până la finele lui 2023. De regulă, UE face referință la principiul meritocratic, dar aplicarea acestui principiu stricto sensu ar putea amâna calendarul de lansare a negocierilor de aderare pentru anul 2024 sau chiar mai târziu.
Cerințele UE pentru aprofundarea dialogului de pre-aderare sunt implementate cu viteze și calitate ce diferă de la o țară la alta (BNE, Februarie 2023). În cazul Ucrainei planează probleme în legătură cu diferite aspecte ale celor 7 cerințe UE. Acestea vizează reforma Curții Constituționale, lupta anti-corupție și legislația privind minoritățile naționale. Progresul Moldovei este neuniform și politizat în anumite aspecte. Comisia de la Veneția și opoziția pro-reformă au semnalat probleme legate de reforma din justiție și lărgirea competențelor serviciilor secrete cu riscuri pentru drepturile omului. Oricum, UE nu a exprimat îngrijorări publice pe nicio abatere de la implementarea celor 9 cerințe impuse Moldovei. În Georgia, autoritățile raportează că au atins un progres ridicat în procesul de îndeplinire a celor 12 condiții, iar de imposibilitatea depășirii „polarizării politice” sunt acuzate forțele din opoziție, societatea civilă și mass-media critică.
UE urmează să facă evaluarea progreselor în primăvară-vară, publicând rapoartele privind toate țările incluse în „pachetul de lărgire” în octombrie 2023 (în total, 10 țări). Constatările Comisiei vor putea fi ulterior folosite de către celelalte instituții UE pentru a recomanda deschiderea negocierilor de aderare pentru Ucraina și Moldova și/sau acordarea candidaturii pentru Georgia.
Ucraina – între război prelungit și reforme neterminate
În contextul agresiunii ruse, avansarea dialogului de pre-aderare cu UE reprezintă o prioritate strategică pentru a menține coeziunea social-politică ucraineană în tonus. Ca și în cazul solidarității în jurul apărării împotriva Rusiei revanșiste, Ucraina are nevoie de susținere în domeniul integrării europene. Oboseala vizavi de tematica ucraineană în interiorul publicului european constituie o temere legitimă. Având în vedere că războiul a intrat în al doilea an, costurile acestuia mobilizează proteste pacifiste în Occident și inițiative diplomatice pro-pace în Sudul Global, care însă servesc intereselor ruse. În acest context, îndeplinirea condițiilor UE și eventuala lansare a negocierilor de aderare va deveni un stimulent politic considerabil pentru a combina continuarea reformelor cu contra-ofensiva militară, planificată în lunile viitoare.
La începutul lunii februarie, societatea civilă ucraineană evalua progresul în implementarea condițiilor UE cu 5.8 din totalul de 10 puncte (European Pravda, Februarie 2023). Cele mai problematice domenii de reformă constatate țineau de reforma Curții Constituționale, legislația privind combaterea spălării banilor și legea privind dezoligarhizarea. Deși legislația privind minoritățile naționale este considerată drept țintă atinsă, lipsa de acțiuni concrete pentru a adresa îngrijorările părții ungare și celei române pot reapărea la suprafață într-o fază ulterioară. Alte evaluări arată că niciuna din cele 7 condiții nu este implementată până la capăt. Printre cele mai semnificative neajunsuri se numără: 1) prevenirea blocajelor și a politizării la numirea judecătorilor constituționali; 2) finalizarea numirii membrilor Comisiei Înalte de Calificare a Judecătorilor; 3) restabilirea procedurii de evaluarea a declarațiilor de venit suspendată în 2022; 4) adoptarea a celorlalte trei legi din totalul de 6 legate de combaterea spălării banilor; și 5) revizuirea legii privind dezoligarhizarea în corespundere cu recomandările Comisiei de la Veneția (EPC, Martie 2023).
Guvernul ucrainean este convins că Ucraina va finaliza îndeplinirea celor 7 condiții pănă în iunie, iar până atunci să implementeze aspectele rămase. Există o cooperare strânsă cu Comisia de la Veneția și instituțiile europene pentru a căuta soluții care să permită îndeplinirea condițiilor. Un exemplu ar fi ideea ca votul reprezentanților partenerilor externi, în cadrul organului de selectare a judecătorilor constituționali (Grupul Consultativ de Experți), să prevaleze asupra votului membrilor ucraineni (Euroactiv, Martie 2023).
Moldova – criza din jurul reformei justiției și riscuri noi pentru drepturile omului
Unul din obiectivele centrale ale guvernării este deschiderea negocierilor de aderare cu UE, deja în 2023, cu ulterioara aderare la UE până în 2030. Lipsa unei abordări realiste din partea guvernării moldovenești face ca reformele să fie grăbite, inclusiv cu comiterea de abateri de la principiile constituționale (separația puterilor în stat, etc.). Guvernul intenționa să finalizeze implementarea condițiilor UE până la finele lunii martie, însă a eșuat să atingă acest obiectiv. Ulterior, autoritățile moldovenești au mutat termenul limită pentru finele lui aprilie, care, de asemenea, reprezintă un calendar politic prea optimist și neancorat în procedurile tehnico-legale naționale existente. Pentru a sări peste obstacolele legale, executivul și majoritatea parlamentară, condusă de către Partidul Acțiune și Solidaritate (PAS), apelează la starea de urgență în domeniul securității naționale. Din februarie 2022, guvernarea a extins deja de șapte ori starea de urgență, iar competențele excepționale au fost de asemenea extinse, contrar limitelor legale, inclusiv peste reformele din justiție.
Cel mai mare obstacol în îndeplinirea cerințelor UE este situația din sectorul justiției și anume completarea tuturor funcțiilor vacante în Consiliul Superior al Magistraturii (CSM). Fără acest organ, a treia putere în stat, cea judecătorească, nu se poate autoguverna și respectiv este nefuncțională. Guvernarea acuză judecătorii de faptul că ar împiedica numirea noului CSM. În perioada 2019-2021, Adunarea Generală a Judecătorilor a eșuat să aleagă noul CSM. Experții din sector indică că motivele acestei tergiversări țin de presiunile politice sau restricțiile pandemice, dar și de lipsa de cvorum. Vechea componență a CSM datează din perioada guvernării oligarhice (anii 2015-2019). Un CSM funcțional și legal necesită 12 membri, dintre care 6 judecători și 6 non-judecători. În baza evaluărilor Comisiei Pre-Vetting, susținută financiar inclusiv de către partenerii europenei, au fost selectați 5 judecători (din 28) și 3 non-judecători (din 12). Pentru a evita condamnări la CEDO din cauza ignorării contestațiilor depuse de către judecătorii care au picat evaluarea Comisiei Pre-Vetting, Adunarea Generală a Judecătorilor a propus amânarea numirii judecătorilor în noul CSM pentru finele lui aprilie. În consecință, noul CSM este alcătuit deocamdată doar din trei non-judecători din societatea civilă, votați de partidul de guvernământ, și un judecător din fosta componență, cu mandat interimar. UE a reiterat foarte clar că curățarea justiției este imperativă (RadioMoldova, Aprilie 2023), iar CSM-ul reprezintă un prim pas în această direcție. Blocajele din jurul CSM vor pune sub semnul întrebării legalitatea deciziilor adoptate într-o componență incompletă și dominată de non-judecători. Deocamdată, reforma din sectorul justiției se află într-o criză acută. Presiunea politicului asupra judecătorilor cu scopul de-coruperii sistemului produce precedente riscante pentru durabilitatea reformei din justiție.
Pe lângă deficiențele la implementarea cerințelor UE legate de justiție, alte sincope pot apărea în domeniul drepturilor omului din cauza inițiativei legislative a guvernării de a lărgi competențele Serviciului de Informații și Securitate (SIS). Majoritatea parlamentară a votat în prima lectură un set de legi care le-ar permite serviciilor secrete să intercepteze și să acceseze practic orice date cu caracter personal, fără a avea nevoie de avizul instanțelor. Comisia de la Veneția a semnalat că legislația propusă este defectuoasă și creează multiple riscuri pentru drepturile omului (viața privată, datele cu caracter personal, libertate de exprimare, etc.). Deși Președinta Maia Sandu solicită votarea urgentă a legislației pentru a preveni acțiunile subversive ruse în Moldova, majoritatea parlamentară a promis că va iniția consultări publice. Ignorarea Comisiei de la Veneția va transforma SIS-ul într-un stat în stat, cu urmări nefaste pentru protecția libertăților fundamentale, reprezentând o neconformitate cu cele 9 cerințe ale UE.
Georgia – reforme cu probleme și criza de imagine a guvernării
Problema majoră a Georgiei rezidă în criza de imagine și încredere în partidul de la guvernare (Visul Georgian). Neintegrarea societății civile în procesele de reformă și atacurile constate împotriva acesteia – la nivel de retorică și politici (proiectul de lege privind agenții externi revocat după proteste) – reprezintă cea mai mare restanță a guvernării. Or, din cele 12 cerințe ale UE, cooperarea autorităților civile cu societatea civilă este practic inexistentă în Georgia. De asemenea, „polarizarea politică” este de nedepășit atât timp cât instituțiile de stat sunt politizate și nu asigură reguli de joc echitabile pentru toate forțele politice. „Polarizarea” este un simptom și nicidecum nu originea problemei.
Bruxelles-ul a punctat că cerințele UE pot fi implementate doar cu implicarea guvernului și parlamentului georgian. Acest lucru însă nu exclude importanța celorlalți actori, precum opoziția sau societatea civilă, fără de care nu poate fi asigurat un echilibru al intereselor în transpunerea reformelor solicitate de instituțiile europene. Există o predispunere a UE de a oferi asistența necesară ca Georgia să îndeplinească condițiile. Termenul limită setat de Visul Georgian este sfârșitul lunii iunie (Agenda.ge, Martie 2023), iar opoziția amenință cu proteste anti-guvernamentale, dacă condițiile UE nu sunt realizate deja în luna aprilie.
Reformele din justiție sau legea privind dezoligarhizarea, ca și în cazul Ucrainei și a Moldovei, necesită implementarea recomandărilor Comisiei de la Veneția. Or, în absența acestei precondiții, măsurile întreprinse vor fi considerate neconforme cu cerințele europene. Realizarea reformelor în termen de trei luni, până când Comisia Europeană pregătește evaluarea preliminară a progreselor, reprezintă un obiectiv ambițios. Chiar dacă guvernarea reușește acest lucru, pe lângă aceasta este nevoie de o detoxificare a imaginii sale publice. În acest sens, partidul de guvernământ trebuie să abandoneze discursul denigrator în adresa politicienilor și instituțiilor europene. Din cauza retoricii eurosceptice cu care operează exponenții guvernării, Georgia pierde prieteni în UE, în loc să îi multiplice, după exemplul Ucrainei și Moldovei. Dacă nu sunt depășite blocajele, atunci UE ar putea să păstreze Georgia în categoria candidaților potențiali până în 2025, așteptând rezultatele alegerilor legislative din toamna lui 2024.
În loc de concluzii…
Deschiderea părții ucrainene pentru o examinare critică a aspectelor problematice a reformelor, inclusiv cu implicarea UE și a societății civile, este neîntâlnită în Moldova sau Georgia. UE se abține de la orice critici legate de aspectele defectuoase din Moldova, deși Comisia de la Veneția și reprezentanții opoziției pro-reformă formulează obiecții legitime explicite. Posibil, UE nu consultă vocile critice și imparțiale din societatea civilă din Moldova, ceea ce afectează evaluarea obiectivă a progreselor guvernării. Iar în Georgia, autoritățile ignoră atât îngrijorările care parvin de la UE cât și din partea societății civile.
Parcursul dialogului pre-aderare al UE cu Ucraina, Moldova și Georgia nu este încă predeterminat, dar calitatea reformelor și gradul de îndeplinire a cerințelor va conta în adoptarea deciziilor politice de la Bruxelles. Deși se luptă în paralel cu agresiunea rusă, Ucraina lucrează asiduu la îndeplinirea condițiilor, iar partenerii externi monitorizează îndeaproape situația și denotă exigență. Modelul ucrainean de implementare a cerințelor UE trebuie aplicat în Moldova și Georgia pentru a injecta imparțialitate și inclusiv profesionalism, prin includerea obligatorie a Comisiei de la Veneția în procesul de reformă.
Sursa: https://www.ipn.md