Calculele UE în Ucraina, Georgia și Moldova – navigând între crize politice, reforme și „umbrele” Rusiei. Analiză de Dionis Cenușă
”Actorii pro-europeni din Ucraina, Georgia și Moldova necesită sprijinul UE, deoarece aceștia sunt relevanți și indivizibili pentru desfășurarea reformelor. Dar UE trebuie să se asigure că susține interesele strategice ale populației și ale țării, bazate pe respectarea necondiționată a statului de drept, contra instinctelor politice momentane ale clasei politice...”
Evoluțiile politice din țările est-europene – Ucraina, Georgia și Moldova – cu care UE are relații priveligiate, sunt preocupante, deoarece trădează un dezinteres pronunțat pentru reforme robuste și urgente. Predispoziția pentru instabilitate politică internă este agravată de perturbațiile provocate de agresivitatea activă sau pasivă a Rusiei, tot mai vocală în privința deconectării de Occident. Pe acest fundal, puțin promițător, Președintele Consiliului European Charles Michel a desfășurat primul său turneu, pe alocuri în regim „fulger” (discuții de câteva ore la Chișinău), în statele asociate ale Parteneriatului Estic (28 Februarie – 3 Martie, 2021). Deși mesajele lui Charles Michel la Kiev, Tbilisi și Chișinău au avut accente totalmente distincte, toate au tins să demonstreze că UE cunoaște realitățile locale și le-ar ține sub control. În realitate, datorită Acordurilor de Asociere, rolul admisibil al UE este de co-gestionar al reformelor. Prin urmare, soluționarea eficace a problemelor depinde, înainte de toate, de voința politică și stabilitatea mecanismelor de luare a deciziilor în țările vecine. Iar UE își poate asuma fie un rol de actor implicat în cogestionare sau de spectator aflat în așteptarea momentului potrivit.
Deși integrarea europeană în țările asociate se extinde din punct de vedere cantitativ (aproximarea legislației, comerț bilateral sau asistență financiară), în termeni calitativi se atestă o rezistență acută la reforme democratice. În Ucraina, reformele care conțin statul de drept se află sub presiunea enormă a sistemului vechi, care încearcă să recroiască reformele pentru a-și menține pârghiile de influență. Pe de o parte, vocația pro-reformă a forțelor politice alese în 2019 își pierde relevanța. Pe de altă parte, tendința de geopolitizare a deciziilor politice riscă să distragă atenția publicului de la reformele necesare. Stabilitatea internă a Georgiei este pereclitată de intensificarea disputelor politice dintre partidul de la guvernare și opoziție. Concomitent, sunt subminate realizările democratice datorită cărora țara și-a câștigat exclusivitatea în regiune, iar reformele curente se datorează mai degrabă inerției vechi. Moldova este măcinată de conflicte politice inter-instituționale, cu devieri de la cadrul constituțional, provocate de o lipsă absolută de încredere între forțele politice majore. Principala sursă de instabilitate politică constutie corupția politică, care, în prezent, ține ostatic parlamentul țării.
Spre deosebire de agenda ucraineană, unde problema majoră rezidă în stoparea tentativelor de zigzagare a reformelor democratice, în Georgia și Moldova prima opțiune din meniul politic conține fie găsirea unui consens politic sau desfășurarea unor alegeri parlamentare anticipate. În limitele acestor coordonate, Charles Michel a comunicat cu actorii politici est-europeni, subliniind că “UE rămâne angajată în partneriatul său cu țările din regiune”. Pe lângă aceasta, înaltul oficial european a ținut să reafirme poziția geopolitică a UE vizavi de integritatea teritorială a Georgiei și Ucrainei (aspect omis în discursul de la Chișinău). Or, UE separă dosarul reformelor interne de cel al securității, unde persistă „umbrele” destabilizatoare ale factorului rusesc. Existența unor urgențe autentice de insecuritate, de origine rusească, servește pentru unele forțe politice din Ucraina și Georgia în calitate de „acoperire” sau „justificare” pentru ineficiența reformelor. Din același motiv, UE obiectează foarte atent asupra calității reformelor din Georgia și moderat față de regresele reformelor din Ucraina. Acest lucru contrastează semnificativ cu critica mai tăioasă a Bruxelles-ului observată față de evoluțiile din Moldova, a cărei regiune separatistă pro-rusă își sporește dependența comercială de UE.
Ucraina – factorul rusesc și lupta pentru “statul de drept”
Confirmându-și participarea la Forumul “Ucraina 30. Dezvoltarea Justiției” pe 2 martie, Președintele Consiliului European Charles Michel și-a extins agenda pentru a putea vizita Georgia (în contextul crizei politice) și, măcar pentru câteva ore, Moldova (în vederea susținerii Președintelui Maia Sandu). Imperativul reformei justiției și a combaterii corupției a figurat în discursul oficialului european de la Kiev. El a reamintit că UE leagă reforma justiției (sporirea integrității organelor de guvernanță juridică, atestarea procurorilor etc.) de debursarea celei de-a doua tranșe a asistenței macro-financiare (600 milioane EUR din totalul de 1.2 miliarde EUR), agreată în iulie 2020. În același timp, UE condiționează aplicarea regimului fără vize (în forma actuală) cu restabilirea instrumentelor anti-corupție (sistemul obligatoriu de e-declarații), pe care Curtea Constituțională ucraineană le-a anihilat, declarându-le neconforme, în octombrie 2020.
Cu ocazia Forumului privind reforma justiției, inițiat de Oficiul Președintelui, Volodymyr Zelensky a anunțat în prezența oficialului european că urmează să fie adoptată o strategie pentru reformarea instituțiilor judecătorești în următorii trei ani (President.gov.ua, 2 March 2021). Consecvența în derularea reformelor este extrem de incertă, iar puterea judecătorească din Ucraina pare să aibă o agendă contradictorie cu cea setată, public, de președintele țării și convenită cu UE. Intențiile de reformă ale lui Zelensky, anunțate lui Michel, sunt boicotate de majoritatea parlamentară, alcătuită din propriul său partid – “Slujitorul Poporului”. Aceasta a cedat pe mâna organelor judecătorești “necurațate” formarea noului mecanism de selectare a judecătorilor integri (ANTAC, Martie 2021). De asemenea, tot la doar câteva zile de la vizita lui Charles Michel, structurile judecătorești de autoguvernare au încearcat să ocolească condiționalitatea europeană și recomandărilor statelor G7, printre care Germania, Franța și Italia. Ambasadele statelor G7 de la Kiev au solicitat amânarea numirii judecătorilor în Consiliul Superior de Justiție și Curtea Constitutuțională până la dezvoltarea unui mecanism transparent și credibil de selectare (Unian, 5 Martie 2021). Atât strategia de trei ani propusă de Zelensky, cât și deciziile bruște ale cercurilor guvernante din rândurile judecătorilor dovedesc o lipsă de voință reală pentru a reforma justiția în regim urgent, eficace, transparent și credibil.
În altă ordine de idei, în pofida devierilor de la angajamentele pe reformele structurale, autoritățile ucrainene denotă convergență plenară cu UE pe subiectul agresiunii teritoriale din partea Rusiei. Charles Michel s-a familiarizat cu situația din apropierea teritoriilor ocupate din estul țării și a accentuat că UE poate susține eforturile de pacificare (încetarea totală a focului, restabilirea circulației de persoane, dezminare etc.). Iritarea față de lipsa de reciprocitate din partea Rusiei în implementarea Acordurilor de la Minsk s-a desprins cu ușurință din mesajul oficialului european, care a chemat Moscova să asigure accesul Misiunii Speciale de Monitoriare a OSCE pe teritoriile separatiste din Luhansk și Donbas. Charles Michel a fost extrem de tranșant în nuanțarea faptului că Rusia este “parte la conflict”, nu “mediator”, justificând raționalitatea sancțiunilor economice ale UE. O altă nuanță care vizează factorul rusesc constituie abordarea europeană față de evenimentele ucrainene din 2014, pe care Charles Michel le-a calificat drept “revoluție” pentru libertate, demnitate și susținerea integrării europene.
Georgia – stabilizarea politică pe primul loc
Mesajele transmise de Charles Michel în timpul vizitei sale de la Tbilisi au fost adresate țării, nu unei forțe politice în particular. Oficialul european a evidențiat că statul caucazian este un “partener cheie”, precum și că UE este “un partener de încredere și prieten”. În viziunea lui, țara se confruntă cu o criză politică și polarizare a societății (UE, 1 Martie 2021), care produce riscuri existențiale pentru “democrația tânără” georgiană într-o “regiune complexă”. Îngrijorările UE legate de animozitățile dintre guvernarea și opoziția georgiană nu au fost niciodată atât de expresive. Acest considerent l-a făcut pe oficialul european să se angajeze personal în medierea crizei politice. Adoptând o postură neutră, acesta a propus ca ședința Consiliului de Asociere UE-Georgia de la Bruxelles, din 16 martie 2021, să devină un soi de termen limită apropiat pentru măsurarea progeselor în dialogul dintre guvernare și opoziție.
De regulă neglijat în raport cu Georgia, UE are la dispoziția sa mecanismul de condiționalitate, care poate fi activat pentru a accelera reformele legate de legislația electorală și reforma justiției. Aceste reforme, împreună cu alte patru condiții politice, alcătuiesc conținutul unui „pact” informal între guvernare și opoziție, la coagularea căruia a contribuit Charles Michel (Sova, 3 March 2021). Implementarea acestor acțiuni (justiție, legislația electorală etc.) pot fi condiționate în contextul asistenței financiare europene. Dar Bruxelles-ul evită să introducă condiționalitea în discuția cu Tbilisi. Bunăoară, cuplarea reformelor cu finanțarea pe care UE a aplicat-o în Moldova, în perioada 2015-2019, a ajutat la înlăturarea regimului oligarhic. Aceeași tactică poate fi aplicată în Georgia pentru a introduce reforme rapide ce ar scoate țara din criza politică, la rădăcina căreia se află osificarea influenței oligarhice asupra democrației electorale și a procesului de guvernare. Parlamentul European ar putea iniția o rezoluție privind situația din Georgia invocând prevederile tranșei finale a asistenței macro-financiare din 2020 (75 milioane EUR din totalul de 150 milioane EUR), care implică respectarea statului de drept și reforma justiției.
Deși au prevalat discuțiile despre criza politică, dosarul de securitate a fost de asemenea prezent. Pe lângă tradiționalele declarații despre integritatea teritorială, Charles Michel s-a deplasat la linia de separare „mișcătoare” („borderization”) cu regiunea separatistă Osetia de Sud. Chiar dacă Rusia nu a răsunat în declarațiile sale, oficialul european a avut-o în vedere, criticând efectele negative generate de separatismul sud-osetin și abhaz, imposibil fără sprijinul rusesc. Aprecierile lui Michel aduse Misiunii civile de Monitorizare în Georgia, care deja de 13 ani previne deteriorarea status-quo-ului în proximitatea regiunilor separatiste, au venit să exemplifice caracterul multi-dimensional al angajamentului european în Georgia.
Chiar dacă UE alocă resurse diplomatice pentru a susține dialogul politic georgian, acesta este puțin probabil fără alegeri anticipate sau măcar un plebescit. În orice caz, partea europeană nu încearcă să determine soluția corectă. Complicarea dialogului cu partidul de la guvernare („Visul Georgian”), indiferent de ADN-ul său oligarhic, este exclusă de UE, deoarce formațiunea este de circa două ori mai populară decât rivalii săi din opoziție (NDI, Decembrie 2020). Totodată, pragmatismul european ia în calcul simpatiile pro-UE ale publicului georgian (NDI, Decembrie 2020 – circa 80%), care în proporție absolută se pronunță pentru dialog politic. Raționamentale UE privind menținerea neutralității își găsesc reflectare în raportul electoral al OSCE. Acesta a confirmat eficiența desfășurării alegerilor parlamentare din 2020, la care a câștigat “Visul Georgian”. Totodată, OSCE indică că fuziunea dintre partidul de la guvernare și instituțiile statului au generat neîncredere față de procesul electoral (OSCE, Martie 2021).
Moldova – între criză politică și “politica struțului” din partea UE
Turneul lui Charles Michel în țările asociate a început cu Moldova, pe 28 februarie. Deși vizita a fost foarte scurtă, oficialul european a punctat că aceasta este „importantă” (UE, 28 Februarie 2021). Circumstanțele moldovenești demonstrează că deplasarea “fulger” (într-o zi de duminică) a lui Michel a avut o încărcătură politică semnificativă, în mod primordial pentru Președintele Maia Sandu.
Despre sosirea lui Charles Michel nu s-a anunțat decât aproape de ziua zborului și nu cu mult timp după ce Curtea Constituțională de la Chișinău (23 Februarie, 2021) a declarat „neconstituțională” acțiunea Președintelui Maia Sandu de a numi, repetat, candidatura Nataliei Gavriliță pentru funcția de premier. Din decizia Curții reiese că majoritatea parlamentară formalizată de către Socialiștii pro-ruși și grupările parlamentare, alcătuite din foști exponenți ai regimului oligarhic (54 de deputați din totalul de 101), nu contravine legii. Prin urmare, candidatura lor la funcția de premier (Mariana Durleșteanu), propusă pe 11 februarie 2021, ar fi conformă. Niciunul din punctele articulate în decizia Curții nu a răsunat convingător pentru Președintele Sandu. În vederea declanșării alegerilor anticipate, oficiul președintelui refuză să îndeplinească decizia Curții, care îndeamnă la reînnoirea consultărilor politice dintre Președinție și Parlament pentru a căuta soluții la criza politică. După demisia din motiv propriu a Premierului Ion Chicu, la finele lui 2020, executivul a devenit incomplet și cu atribuții limitate până la formarea unui nou guvern. În acest fel, președinția și guvernul interimar au competențe reduse, iar parlamentul (votat în 2019) este iremediabil discredidat din cauza faptului că prezintă reminiscența regimului oligarhic.
Confruntată cu o criză politică și constituțională, Maia Sandu a avut nevoie de o validare externă, pe care Charles Michel a oferit-o la Chișinău. Fără a ține cont de conflictul constituțional, oficialul european a transmis Maiei Sandu o susținere necondiționată. Credibilitatea intențiilor de reformă a Președintelui Sandu pare să depășească orice îngrijoarea minimă la Bruxelles în legătură cu crearea unor precedente, cu riscuri ascunse, pentru stabilitatea politică curentă și viitoare a țării.
În comparație cu activismul diplomatic european în privința dialogului politic în Georgia, criza politică moldovenească nu este captată deloc de radarul UE. Aparent, oficialii europeni manifestă preferință pentru „politica struțului”, decât pentru a contribui la readucerea proceselor politice din Moldova în albia constituționalității. Chiar dacă țara are nevoie de reformarea statului de drept și combaterea corupției endemice, destabilizarea politică continuă a țării nu apropie țara de o soluție durabilă. Contrar principiului statului de drept, statutat în Acordul de Asociere și în mecanismul de condiționalitate, UE pare să ignore decizia Curții Constituționale, nerespectată de Președintele Sandu. Parțial, acest lucru se datorează popularității considerabile a Președintelui, care s-a extins și asupra formațiunii sale – Partidul Acțiune și Solidaritate. Pe de altă parte, profilul pro-european și pro-reformă al Maiei Sandu predomină în calculele strategice ale Bruxelles-ului, comparativ cu coruptibilitatea majorității parlamentare și afilierea sa pro-rusă.
Prin tolerarea devierilor de la reguli, protejate în prezent de instituții independente (Curtea Constituțională), UE riscă să încurajează derapaje noi, de către toții actorii politici (non)sistemici, care vor avea loc în numele democrației. În timp, dacă asemenea scenarii nu sunt prevenite, traiectoria politică a Maiei Sandu poate căpătă similitudini cu cea a reformatorului pro-occidental Mikhail Saakashvili, ale căror gesturi autoritare au provocat crize politice în anii 2007-2012. Anume pe fundalul acestor crize, la putere a ajuns oligarhul Bidzina Ivanishvili. UE poate ajuta actorii pro-europeni din Moldova să se ghideze de principiile statului de drept, investind în soluții pentru reforme durabile, ce ar preveni restaurarea guvernării forțelor anacronice, oligarhice și/sau pro-ruse.
În loc de concluzii…
Actorii pro-europeni din Ucraina, Georgia și Moldova necesită sprijinul UE, deoarece aceștia sunt relevanți și indivizibili pentru desfășurarea reformelor. Dar UE trebuie să se asigure că susține interesele strategice ale populației și ale țării, bazate pe respectarea necondiționată a statului de drept, contra instinctelor politice momentane ale clasei politice.
Succesul integrării europene în țările asociate și tot Parteneriatul Estic depinde de capacitatea UE de a susține reformele prin aplicarea consecventă a condiționalității, solicitarea necondiționată a respectării statului drept și prioritizarea egală a dosarelor de reformă și a celor de securitate. Reformarea vecinătății estice este un proces de lungă durată, cu potențial de reversibilitate. Acest lucru este știut bine de Rusia, care câștigă, fără intervenție, din eșecul reformelor, provocate de crizele politice repetitive. Din acest considerent, UE trebuie să-și pregătească arsenalul diplomatic pentru gestionarea pro-activă a crizelor politice est-eurpene, având la temelia acțiunilor calcule strategice, nu temporare.
Această analiză este realizată pentru Fundația germană Hanns Seidel și Agenția de Știri IPN.
Sursa: https://www.ipn.md