Отношения ЕС–Россия в 2021 году: между „извращённым прагматизмом” и „устойчивой внешней политикой”. Анализ от Диониса Ченуша
”Уроки из фиаско в Москве подразумевают переосмысление позиций ЕС в отношениях с Россией, которые должны стать более твёрдыми. Евросоюзу нет никакой необходимости становиться „более агрессивным”, выработка „устойчивой” и „опережающей” внешней политики является более эффективным решением...”
В присущем ему стиле московский политический режим, число авторитарных черт у которого постоянно увеличивается, умело использует внешнюю политику для компенсирования внутриполитических изъянов в сфере легитимности. Как ни парадоксально, но от успешности взаимоотношений с внешней средой в значительной степени зависит выживание режима Владимира Путина. Внешних игроков он, как правило, делит на союзников и оппонентов. Союзники приспосабливаются к российским стратегическим интересам, а оппоненты им противодействуют. Россия различает своих противников в зависимости от их способности влиять на её внутренние процессы или блокировать её внешнеполитическую повестку дня. Те, кто отвечает за принятие решений в России, оказывают давление, с различной степенью эффективности, на мелких критически настроенных субъектов международного права, принуждая их сменить свой тон, а отношения с крупными игроками выстраиваются с целью установления/восстановления устраивающего Россию баланса сил. Москва часто обращается к такому инструменту, как совместное определение правил игры. Именно такого рода логика стоит за риторикой и действиями России, затрагивающими будущее отношений с ЕС. Очень схожий набор идей озвучил министр иностранных дел России Сергей Лавров во время визита главы европейской дипломатии Жозепа Борелла в Москву (4–6 февраля 2021 г.).
В последние семь лет, из-за российского содействия вооружённому сепаратизму в Украине, двусторонние встречи с высокопоставленными европейскими чиновниками стали более редкими. С 2017 года их поездки в Москву были окончательно исключены из повестки дня. Несмотря на снижение активности и стратегического символизма двусторонних отношений, диалог между ЕС и Россией не был приостановлен, а деградировал, став более избирательным и узкоотраслевым. Брюссель решительно заявляет о „взаимозависимости” с российской стороной (в энергетике, торговле), а Боррелл расценивает отношения с Россией как одни из „самых сложных”. Европейский прагматизм кажется извращённым, поскольку он, вроде бы, игнорирует геополитическую токсичность российского фактора. Но у ЕС нет альтернативы, способной заменить собой необходимость сотрудничества с непредсказуемым игроком, который подчиняется сиюминутным геополитическим интересам (тесно связанным с выживанием системы, выстроенной Путиным внутри страны), а не принципам международного права. По итогам встречи с Лавровым на российской земле Боррелл осознал, что „Россия отдаляется от Европы и воспринимает демократические ценности как экзистенциальную угрозу”. Запоздалый, но в любом случае чрезвычайно ценный вывод, чтобы радикально изменить двусторонний диалог.
Шестой, пока отсутствующий, принцип отношений с Россией
Шокирующие разоблачения на тему попытки отравления политика и активиста Алексея Навального, его срежиссированное осуждение и заключение в тюрьму по возвращении в страну, а также жёсткое подавление двух волн протестов в поддержку Навального, требовали жёсткого и настороженного отношения со стороны европейских чиновников, в том числе введения адресных санкций. Деградация политической ситуации в России требует срочного пересмотра тех принципов, которыми руководствуется ЕС в диалоге с Москвой, в том числе активации механизма горизонтальных санкций, обеспечиваемого „актом Магнитского” (IPN, декабрь 2020 г.), для наказания причастных к нарушениям прав человека в России. Другие экономические санкции, такие как прекращение строительства газопровода „Северный поток-2”, имели бы дополнительные благоприятные последствия для таких стратегических позиций ЕС, как построение стратегической автономии.
Принятый во времена предшественницы Боррелла Федерики Могерини („принципы Могерини”), в 2016 году, и подтверждённый государствами-членами ЕС в 2020 году, пакет принципов, определяющих отношения с Россией, включает в себя пять направлений: 1) выполнение Минских обязательств по отношению к Украине; 2) углубление отношений ЕС со странами Восточного партнёрства; 3) повышение устойчивости Европы за счёт укрепления энергетической безопасности и противодействия гибридным угрозам и дезинформации (российского происхождения); 4) выборочное сотрудничество с Россией; 5) поддержка межличностных контактов и российского гражданского общества. Шестым принципом, пока отсутствующим в этом пакете, но крайне необходимым, является верховенство закона, которое находится в упадке, судя по тому, каким образом был лишён свободы Алексей Навальный. В теории первым шагом в направлении активации этих пяти принципов должна была стать отмена визита Джозефа Боррелла в Москву и сосредоточение сил на пересмотре подхода Евросоюза к России в свете внутриполитических событий в России в 2020–2021 годах. Но Жозеп Боррелл воспринял ситуацию в России по-иному и двинулся в противоположном – противопоказанном – направлении, на съедение „медведю”.
„Провалы” Боррелла
Результаты визита Боррелла в Россию показали, что выбранное направление было неверным, так как режим Владимира Путина выиграл от него больше, чем российское государство/граждане или Евросоюз. В крайне токсичном внутреннем контексте, сложившемся ныне в России, встреча с российским министром иностранных дел Сергеем Лавровым, на российской территории, превратила Боррелла в привлекательную жертву для машины российской дезинформации. Ни Европейская комиссия, ни Европейский парламент, ни министры иностранных дел государств ЕС, которые часто „жмут на тревожную кнопку” при обсуждении различных тем, не попытались удержать Боррелла от совершения ошибок в Москве.
Совместные с Борреллом появления на публике Лавров использовал для того, чтобы сыграть на нескольких (гео-)политических струнах.
Во-первых, состав журналистов, присутствовавших на пресс-конференции, был тщательно продуман российскими властями, что Боррелл признал по возвращении – „пресс-конференция была организована агрессивным образом”. Именно этим может объяснить, почему первый заданный Борреллу вопрос был посвящён Кубе и вызвал его критические заявления в адрес сохраняющегося американского эмбарго (MID.ru, 5 февраля 2021 г.). Использование Боррелла для осуждения аспектов внешней политики США стало подарком российским чиновникам и прокремлёвским СМИ. Вопрос о Кубе, который, по-видимому, отнюдь не был случайным, позволил Лаврову сделать темой обсуждения „экстратерриториальные” санкции, которые США применяют к различным (не-)государственным субъектам за нарушение американского и/или международного законодательства. Более того, Лавров приравнял западные экстратерриториальные санкции к „методам и инструментам из колониального прошлого”. По этому поводу он упрекнул Брюссель в том, что при использовании языка санкций тот подражает Вашингтону.
Второй аспект, на который российские чиновники желали сделать акцент при содействии Боррелла, было повторное признание эффективности российской вакцины („Спутник V”). Без какой-либо необходимости, по собственной воле, Йозеп Боррелл похвалил российскую вакцину и рекомендовал её к использованию в ЕС, выразив надежду, что Европейское агентство по лекарствам сертифицирует Спутник V. Он признал, что российская вакцина может помочь ЕС решить проблему дефицита вакцин. Таким образом, демарш Боррелла благоприятствует „вакцинной дипломатии” (IPS, январь 2021 г.), проводимой Москвой с целью удовлетворения собственных геополитических интересов. Кроме того, заявления Боррелла способствуют восстановлению репутации России, на которую он же в 2020 году возлагал часть ответственности за провоцирование информационной эпидемии („инфодемии”). В прошлом году ЕС воспринял российскую помощь Италии или Сербии в качестве способа дискредитировать „европейскую солидарность” (IPN, апрель 2020 г.). Вопреки прошлогоднему опыту, европейские чиновники начинают проявлять симпатию к роли России в борьбе с пандемией, благодаря российской вакцине. Популяризация полезности российской вакцины – не проблема, при условии, что она не противоречит идее потенциальной „вакцинной дипломатии” Евросоюза, призванной укрепить его позиции на Западных Балканах и в странах Восточного партнёрства.
Третий деликатный аспект результатов, достигнутых Борреллом в Москве, заключается в том, что европейский чиновник не сумел возразить Лаврову, который дал понять, что ЕС должен принимать во внимание „законные интересы России” при проведении европейской политики на постсоветском пространстве. Расширение ЕС на Восток в 2004–2007 годах Россия никогда не признавала приемлемым. Как и в случае расширения НАТО, Москва проявляет острую нетерпимость к геополитическим факторам, стремящимся демократизировать политическую культуру в граничащем с нею географическом ареале, который она рассматривает в качестве геополитического придатка России. Европейская политика соседства, инициированная в 2004 году, была лишь частично приемлемой для России, поскольку в какой-то мере она предлагала ограниченное сотрудничество. Появление Восточного партнёрства встревожило Москву. Ведь экспорт из ЕС политической культуры, основанной на реформах, верховенстве закона, гражданском обществе, правах человека, угрожает присущему России стилю правления, который зиждется на авторитете тех, кто принимает решения, а не на верховенстве закона. Более чем за три десятилетия Россия не сумела выстроить новую идентичность постсоветской державы, постоянно пытаясь воссоздать своё прежнее геополитическое превосходство. Несмотря на российские геополитические предпочтения, обязанность Евросоюза заключается в повышении независимости государств Восточной Европы, являющихся общими соседями России и ЕС. Брюсселю нужен от этих государств чётко оговорённый мандат, с широкими полномочиями, чтобы говорить от их имени с Россией, которой следует отказать в любого рода „праве вето” в отношении государств постсоветского пространства.
Не „более агрессивная”, а „более опережающая”
Слышны голоса, заявляющие о необходимости проведения Евросоюзом более агрессивной политики. Такие призывы содержат в себе риски в виде провоцирования напряжённости, связанной со значительными издержками как для ЕС, так и для государств, расположенных „посерёдке” – стран Восточной Европы. На самом деле во внешней политике Евросоюзу нужна не агрессивность, а опережающий интеллект и способность быстро адаптироваться к переменчивым внешним обстоятельствам. Эти свойства присущи принципу устойчивости, который в настоящее время слабо интегрирован в образ действий внешней политики ЕС. Европейская внешняя политика охватывает многие регионы, в которых активна Россия, поэтому выявление и осознание внешних приоритетов Москвы имеет решающее значение для адекватного реагирования, не прибегая к „дипломатии в режиме post-factum” (IPN, ноябрь 2020 г.).
Необходимо активно отслеживать ситуацию в России с символами европейской политической культуры – верховенством закона, гражданским обществом, прогрессивными правами человека. Всеобъемлющим и последовательным способом отображения событий, происходящих в России, может стать подготовка ежегодных отчётов о реализации Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве с Россией (заключённого в 1997 году и ежегодно обновляемого с 2007 года). Отчётность о правах и демократии, применяемая в настоящее время, выглядит ограниченной и поверхностной. Аналогичный механизм мониторинга используется в отношении других восточных соседей ЕС. Такие усилия помогли бы выстроить более тесные связи с российским гражданским обществом, при помощи которого можно собирать информацию с мест – от Москвы и до Владивостока. В противном случае ЕС не имеет возможности действовать иначе, чем в формате реагирования: на полные злоупотреблений судебные процессы – после их завершения, на акции протеста – после их насильственного подавления и т. д. На основании периодических отчётов о мониторинге можно формулировать рекомендации, которые, хотя они и рискуют встретить сопротивление со стороны российских чиновников, будут освещаться ещё оставшимися независимыми средствами массовой информации и усваиваться сегментами российского общества, выступающими за реформы. Кроме того, европейские программы борьбы с дезинформацией должны сделать качественный шаг вперёд: от проверки фактов (fact-checking) и разоблачения вымыслов о ЕС и его союзниках – к борьбе с дезинформацией внутри России. Дезинформация собственного населения способствовала сохранению и укреплению контроля над властью в государствах. Расширение мандата на борьбу с дезинформацией за пределы ЕС требует ощутимого прогресса в очистке общеевропейского медиа-пространства.
Санкции и „белорусский пример”
Вместо того, чтобы хвалить российскую вакцину, Боррелл должен был затронуть тему санкций против российских властей, ответственных за осуждение Навального и грубое подавление протестов. Только по возвращении в Брюссель европейский чиновник заявил, что санкции против России не исключены, в том числе „акт Магнитского” от ЕС. Дилемма европейцев, связанная с санкциями, имеет долгую историю. Некоторым из европейских столиц уже наложенные ранее санкции ошибочно кажутся достаточными. Однако ситуация внутри России и российское вмешательство во внутренние украинские дела (Крым, Донбасс) – это разные вещи, требующие отдельных подходов и, соответственно, отдельных санкций.
Белорусский пример служит полезным прецедентом для того, чтобы призвать ЕС ввести персональные санкции. В отношении большинства белорусских чиновников, включая президента Александра Лукашенко (в общей сложности – 84 человека), были введены санкции из-за применения насилия в отношении мирных протестующих и преследования оппозиции. Учитывая, что в ходе двух волн протестов были задержаны около 8000 человек, у ЕС имеются убедительные доказательства для введения адресных санкций. Команда Навального призвала США наказать 35 российских чиновников, в том числе 8 олигархов, приближённых к Владимиру Путину. Этим же списком может воспользоваться Брюссель, заявив, тем самым, о радикальной смене парадигмы в отношениях с Россией, которая должна содержать и другие вышеуказанные параметры: систематический мониторинг внутренних процессов, содействие борьбе с дезинформацией внутри России и т.д.
Вместо заключения…
В центре отношений ЕС с Россией должны находиться реальные интересы российской общественности, нужно внимательно и принципиально отслеживать их защиту и соблюдение российскими властями. Самым надёжным вложением в демократическое будущее России является продвижение привязанности российской общественности к верховенству закона и гражданскому обществу. Именно уважение к верховенству закона должно стать шестым принципом, которым ЕС руководствуется в диалоге с Москвой.
Особую важность имеет всестороннее понимание внутренней динамики происходящего России, помимо борьбы между властью и оппозицией. В этой связи дискуссии внутри ЕС о пересмотре принципов отношений с Москвой, запланированные на конец февраля, должны включить в себя идею о введении строгого механизма отслеживания прогресса, достигнутого в реализации двустороннего соглашения, а также введение санкций за злоупотребления, допущенные в отношении российских протестующих, по примеру Беларуси. Введение нового поколения санкций, направленных на продвижение в России верховенства закона, дополнительно к санкциям, связанным с украинским досье, сдвинет ситуацию с места.
Многочисленных промахов, допущенных главой европейской дипломатии Джозепом Борреллом в Москве, можно было избежать, отменив данный визит. Вместо этого российские чиновники использовали присутствие Боррелла для того, чтобы подвергнуть нападкам рациональность западных санкций и защитить свои „законные российские интересы” в странах постсоветского пространства. Уроки из фиаско в Москве подразумевают коренное переосмысление позиций ЕС в отношениях с Россией, которые должны стать более твёрдыми и последовательными. Евросоюзу нет никакой необходимости становиться „более агрессивным”, выработка „устойчивой” и „опережающей” внешней политики является более эффективным решением.
Аналитический материал подготовлен для немецкого Фонда Ханнса Зайделя и Информационного агентства IPN.
Источник: https://www.ipn.md/ru