Новая развилка Восточного соседства ЕС — между избирательными загадками и кризисами безопасности
Автор: Дионис Ченуша
Распространение нестабильности в восточном соседстве Европейского союза (ЕС) налагает на него обязанности геополитического пожарного, который, однако, не имеет ни оборудования, ни необходимого ведомства. Миссия управляющего кризисом осложняется несколькими условиями. С одной стороны, приступы приобретают тенденцию к синхронизации и, следовательно, требуют одновременной реакции. Ведь дестабилизированная политическая ситуация в Беларуси перекликается с размораживанием конфликта вокруг Нагорного Карабаха. С другой стороны, генеалогические особенности этих кризисов резко снижают реальную способность европейских институтов находить быстрые и возможные решения. По этой причине, несмотря на то, что европейское присутствие значительно увеличилось в Восточном партнерстве, с начала инициативы в 2009 году фактическое влияние ЕС оставалось ограниченным. Только в трех странах — Грузии, Молдове и Украине – голос Брюсселя имеет значение и, соответственно, имеет влияние. То же самое не чувствуется или не существует в Армении, Азербайджане и Беларуси, где логика действий определяется не договоренностями с ЕС, а местной и региональной политикой, (гео)динамикой и пересечением интересов других близких игроков.
Деградация эпидемиологической ситуации в ЕС и его восточной близости еще больше влияет на способность предотвращать тенденции политической дестабилизации и угроз в адрес безопасности. Неизбежно, санитарный кризис диктует минимальную степень сотрудничества между ЕС и всеми восточноевропейскими странами, даже если отклонения соседних политических режимов порождают (само)изоляцию. Рука европейских институтов видна по отношению к ассоциированным государствам. Здесь европеизация сохраняется на плаву благодаря добровольной зависимости между Грузией, Молдовой и Украиной и ЕС за последние полвека.
Ряд обстоятельств определяет неуклюжие движения ЕС по отношению к группе государств, европеизация которых ограничена протекционизмом местных автократий или альтернативой, предлагаемой евразийской интеграцией. Прежде всего, стоит признать, что ЕС применяет принцип primus inter pares (первый среди равных), определяющий приоритетность украинского дела. Этот факт не спровоцировал протесты, кроме как со стороны Москвы. Кроме того, двусторонние договоренности, согласованные или даже активированные с государствами гибридной группы Восточного партнерства — Арменией (двустороннее соглашение о „суб-ассоциировании”), Азербайджаном (возрождение старого партнерства) и даже Беларусью (упрощение визового режима), имеют стерильную основу, чтобы предоставить европейской стороне достаточно полномочий. Этот недостаток обусловлен отсутствием взаимосвязи в экономической или финансовой области по отношению к ЕС. И последнее, но не менее важное: ЕС находится в неблагоприятной позиции там, где соседние государства рассчитывают на автократических геополитических конкурентов в регионе – Россию (Армения, Беларусь) или Турцию (Азербайджан). Враждебность между ними и ЕС заставляет эти государства выбирать в пользу тех сил, с которыми они чувствуют близость, или которые экспортируют им безопасность, в противоречии с логикой мира или предписаниями международного права. В то же время, чем негативнее отношения с Россией, тем сильнее привязанность к ЕС.
Управляемая ассоциация
Ожидания того, что ЕС может влиять на политическую повестку дня соседних государств, часто преувеличены. Идеальная формула, в которой преобладает европейский фактор, состоит из (1) строгого двустороннего соглашения, (2) максимально разнообразной асимметрии на уровне двусторонних связей и наличие условий (IPN, сентябрь 2020 года), а также (3) проевропейская геополитическая предрасположенность большинства местных политических игроков. Эти три составляющие отделяют группу ассоциированных государств (подписавших соглашения об ассоциации) – Грузии, Молдовы и Украины — от остальных участников Восточного партнерства. Таким образом, сохранение этих параметров в порядке имеет решающее значение для того, чтобы, по крайней мере половина государств восточного соседства ЕС была контролируемой, а значит, и управляемой.
Любая попытка отменить соглашения с ЕС может столкнуться с народным сопротивлением, поскольку граждане хотят повысить ответственность собственных элит, которые взаимодействовали бы с европейскими. Еще сложнее решить проблему зависимости от ЕС, особенно если это выгодно для диверсификации рынков сбыта, привлечения инвестиций и импорта управленческих технологий. Что-то другое происходит на уровне внутренних политических процессов, которые влияют на многие внутренние и внешние факторы. Неудачи правления политических лидеров, пришедших к власти на волне проевропейской риторики, ослабляют критический взгляд граждан. Геополитический профиль политических формирований начинает иметь значение меньше, чем сочетание ощутимой реализации реформ и невовлечение в актах коррупции. Все это определит местные выборы в Украине (25 октября 2020 года), парламентские выборы в Грузии (31 октября) и президентские выборы в Молдове (1 ноября). В условиях неукрепленной демократии, граждане этих стран еще не могут наказывать или вознаграждать эффективно, по заслугам, политические партии. Поэтому внешняя постэлекторальная легитимность, предоставляемая такими субъектами, как ЕС, компенсирует недостатки местных демократических процессов. Исключениями могут стать случаи, когда проевропейская оппозиция находится на проигравших позициях, а нарушения правил игры являются серьезными.
Примерно Примерно за 1-2 месяца до выборов, европейская дипломатия проявила особый интерес к выборам в Украине, Грузии и Молдове (см. таблицу ниже). Помимо официальных визитов в Брюссель (премьер-министр Грузии Георгий Гахария) или Киев (верховный представитель ЕС Жозеп Боррель), тема выборов была специально рассмотрена только в отношении Молдовы. Подчеркивание молдавских выборов обусловлено предвыборным спором с геополитическим оттенком — между сторонниками многовекторной внешней политики, благоприятной для России и проевропейскими сторонниками (IPN, сентябрь 2020 года). Между молдавскими и украинскими выборами есть существенный контраст. ЕС, похоже, пропускает важность украинских выборов. В результате избирательной реформы и децентрализации, местные администрации играют важную политическую и исполнительную роль в реализации реформ на местном уровне. В то же время есть сигналы о том, что укоренились пророссийские партии (Платформа оппозиции „За жизнь” – 22% против правящей Партии „Слуга народа” — 30%). Значение грузинских выборов вытекает из замечаний, высказанных Жозепом Боррелем, больше, чем из целенаправленных заявлений Европейской службы внешних действий. После проведения конституционной реформы по либерализации избирательного процесса, ЕС не выражает озабоченности по поводу избирательного процесса в Грузии. В действительности олигархическое влияние на правящую партию (Грузинская мечта) не уменьшилось, а лишь адаптировалось, а поляризованное состояние общества оживляет пророссийские партии (Civil.ge, октябрь 2020 года) и продвигает правоэкстремистские движения (FreedomHouse, 2020).
Таблица. Заявления и замечания представителей европейской дипломатии (1 августа — 4 октября 2020 года)
Украина | Грузия | Молдова | |
Заявления Европейской службы действий | 0 | 0 | 1 – целенаправленное заявление (30 сентября); 1-нецеленаправленное заявление / права человека (23 сент.); |
Замечания верховного представителя Жосепа Боррела | 0 | 1 – целенаправленное замечание (30 сент.); 1- нецеленаправленное замечание (14 сент.); | 0 |
Неконтролируемая альтернатива
Несмотря на наличие достаточных рычагов для влияния на соседние ассоциированные государства, ЕС не может многое сделать в случае гибридного трио. Прошло более 50 дней, пока европейские политики приняли индивидуальные санкции против режима Александра Лукашенко. Наиболее эффективным инструментом ЕС стало обеспечение международного давления посредством политических заявлений. С 9 августа по 4 октября ЕС обнародовал 9 публичных заявлений, а глава европейской дипломатии опубликовал две статьи в своем блоге, осуждающие постэлекторальное насилие Лукашенко (13 августа) и продвигающие демократический посыл протестного движения (22 сентября).
При отсутствии минимальной требовательности, применимой уже к ассоциированным государствам, ЕС оказывает нулевое влияние на белорусские власти. Находясь под российским протекторатом, режим Лукашенко рассчитывает на усталость протестного движения и принятие статус-кво международным сообществом. Ни одно из этих ожиданий пока не исполнилось, поэтому Лукашенко решил ограничить каналы взаимодействия с ЕС. Такая самоизоляция может повлиять на гражданское общество и средства массовой информации. Компенсация возможных экономических потерь осуществляется путем подсоединением с российским государственным и частным сектором экономики (взаимодействие с российскими регионами, участие в российской системе госзакупок). Даже после почти 60 дней протестов, Брюссель не разработал „дорожную карту”, чтобы предотвратить окончательное скольжение Беларуси в объятия России. В настоящее время ЕС предпринимает некоторые действия, иногда слишком запоздалые и бесполезные.
С аналогичной ситуацией сталкиваются европейские чиновники в случае армяно-азербайджанского военного противостояния вокруг Нагорно-карабахского сепаратистского региона, вспыхнувшие в конце сентября (27 сентября). Хотя реакция ЕС была своевременной, это не имело эффекта, поскольку ЕС не может реально оказывать влияние ни на одну конфликтную сторону. Армения защищает сепаратистский регион (Нагорный Карабах), которого Азербайджан решил вернуть в свой состав вместе с другими территориями, находящимися под армянским контролем уже более двух десятилетий (17% международно признанной национальной территории). Первая страна делает акцент на стратегический альянс с Россией, а другая имеет гарантии безопасности со стороны Турции. Ни в одном случае ЕС не рассматривается как стратегический партнер, а так же как посредник, который мог бы заменить платформу Минской группы (ОБСЕ – США, Франция и Россия).
Не сумев ничего сделать с политическим кризисом в Беларуси, ЕС уже который раз показывает свою неспособность управлять регрессами в восточном соседстве в случае войны за Нагорный Карабах. Понятно, что политические элиты гибридной группы Восточного партнерства связаны с другими региональными центрами власти, откуда они извлекают экономические выгоды и получают защиту. Кроме того, материальная зависимость от ЕС ограничена или, наоборот, европейская сторона может фигурировать как уязвимая часть (импорт азербайджанского природного газа через Южный газовый коридор). Более того, ЕС демонстрирует нежелание использовать санкции, склоняясь к поэтапным мерам и переговорам. Но замена односторонних санкций означало бы, что европейские институты должны принять реальную политику региона. Чтобы попытаться изменить позиции соседних правительств (суб-) или (неевропейских) стран, ЕС нуждается в переговорах с Россией и, соответственно, Турцией, которых он может начать на платформе ОБСЕ и, соответственно, ЕС-НАТО. Другие способы улучшения ситуации в Беларуси и вокруг Нагорно-Караба, маловероятны. В противном случае, ЕС может имитировать попытку позитивно повлиять на ситуацию, позволив проблемам решиться хаотично и в соответствии с „законами джунглей”.
Вместо выводов…
ЕС работает с двумя категориями стран восточного соседства — с теми, на которые он может влиять, и с теми, на которые влияют другие региональные игроки. Когда вклад в геополитическую трансформацию кажется невозможным, европейская сторона изобилует политическими заявлениями, которые подчеркивают ограниченную способность действовать.
Исцеление Восточного соседства от антидемократических недостатков и неуверенности должно стать европейским приоритетом, а для достижения этой цели ЕС требуется быстрое и превентивное стратегическое мышление и планирование. Тот факт, что в течение всего двух месяцев (август-сентябрь) европейские институты оказались неподготовленными перед двумя кризисами, конфигурация которых определилась еще в 90-х годах, является непростительным упущением и признаком слабости.