Расчёты ЕС в Украине, Грузии и Молдове: лавируя между политическими кризисами, реформами и „тенями” России. Анализ от Диониса Ченушэ
”Проевропейские игроки в Украине, Грузии и Молдове нуждаются в поддержке ЕС, поскольку они значимы для проведения реформ и неотделимы от них. Но ЕС должен удостовериться в том, что он поддерживает стратегические интересы населения и страны, основанные на безусловном соблюдении верховенства закона, в противовес сиюминутным политическим инстинктам политического класса...”
Развитие политической ситуации в странах Восточной Европы – Украине, Грузии и Молдове – с которыми ЕС поддерживает привилегированные отношения, вызывает озабоченность, так как говорит о явной незаинтересованности в прочных и не терпящих отлагательств реформах. Предрасположенность к внутриполитической нестабильности усугубляется помехами, вызываемыми активной или пассивной агрессивностью России, всё более громко заявляющей о разрыве с Западом. На этом малообещающем фоне председатель Европейского совета Шарль Мишель провёл своё первое турне, временами – в молниеносном режиме (переговоры в Кишинёве продолжались всего несколько часов), по ассоциированным странам Восточного партнёрства (28 февраля – 3 марта 2021 г.). Хотя акценты в посланиях, переданных Шарлем Мишелем в Киеве, Тбилиси и Кишинёве, были расставлены абсолютно по-разному, все эти послания были призваны показать, что ЕС в курсе местных реалий и держит их под контролем. На самом деле, благодаря Соглашениям об ассоциации, ЕС допущен на роль соуправляющего реформами. Поэтому эффективное решение проблем зависит, прежде всего, от политической воли и стабильности механизмов принятия решений в соседствующих с Евросоюзом странах. И ЕС может брать на себя роль либо субъекта, участвующего в совместном управлении, либо зрителя, ожидающего подходящего момента.
Несмотря на то, что европейская интеграция количественно расширяется в ассоциированных странах (сближение в области законодательства, двусторонняя торговля, финансовая помощь), в качественном плане наблюдается жёсткое сопротивление демократическим реформам. В Украине реформы, предусматривающие верховенство закона, подвергаются огромному давлению со стороны прежней системы, которая пытается перекроить реформы, чтобы сохранить свои рычаги влияния. С одной стороны, реформистское призвание политических сил, избранных в 2019 году, теряет свою актуальность. С другой стороны, тенденция геополитизации политических решений грозит отвлечь внимание общественности от необходимых реформ. Внутренняя стабильность Грузии находится под угрозой из-за активизации политических споров между правящей партией и оппозицией. Одновременно наблюдается подрыв демократических достижений, благодаря которым страна обрела особый статус в регионе, а нынешними реформами она, скорее, обязана прежней инерции. Молдову терзают межинституциональные политические конфликты, сопровождающиеся выходами за рамки Конституции, которые вызваны тотальным отсутствием доверия друг к другу у основных политических сил. Основным источником политической нестабильности является политическая коррупция, которая в настоящее время удерживает в заложниках парламент страны.
В отличие от украинской повестки дня, где основной задачей является прекращение попыток „петляний” в ходе демократических реформ, в Грузии и Молдове первой опцией в политическом меню является либо нахождение политического консенсуса, либо проведение досрочных парламентских выборов. В соответствии с этими вводными Шарль Мишель пообщался с восточноевропейскими политическими игроками, подчеркнув, что „ЕС сохраняет приверженность своему партнёрству со странами региона”. Кроме того, высокопоставленный европейский чиновник счёл нужным подтвердить геополитическую позицию ЕС в отношении территориальной целостности Грузии и Украины (в выступлении в Кишинёве данный аспект не был затронут). Ведь ЕС разделяет досье внутренних реформ и досье безопасности, в рамках которого сохраняются дестабилизирующие „тени” российского фактора. Наличие реальных экстренных ситуаций российского происхождения в виде дефицита безопасности служит некоторым политическим силам Украины и Грузии в качестве „прикрытия” или „оправдания” неэффективности реформ. По той же причине ЕС очень осторожно оспаривает качество реформ в Грузии и сдержанно реагирует на деградацию реформ в Украине. Это значительно контрастирует с более резкой критикой Брюсселя, наблюдаемой в связи с развитием событий в Молдове, чей пророссийский сепаратистский регион увеличивает свою торговую зависимость от ЕС. (…)
Украина – российский фактор и борьба за „верховенство закона”
Подтверждая своё участие в форуме „Украина 30. Развитие правосудия” от 2 марта, председатель Европейского совета Шарль Мишель расширил свою повестку дня, чтобы посетить Грузию (в контексте политического кризиса) и, хотя бы на несколько часов, Молдову (с целью поддержки президента Майи Санду). Необходимость реформирования правосудия и борьбы с коррупцией фигурировала в выступлении европейского чиновника в Киеве. Он напомнил о том, что ЕС увязывает реформу системы правосудия (повышение добропорядочности органов судебного управления, аттестацию прокуроров и т. д.) с выплатой второго транша макрофинансовой помощи (600 миллионов евро из общей суммы в 1,2 миллиарда евро), согласованного в июле 2020 года. В то же время, ЕС обуславливает применение безвизового режима (в его нынешнем виде) восстановлением антикоррупционных инструментов (обязательной системы электронных деклараций), которые украинский Конституционный суд ликвидировал в октябре 2020 года, объявив их несоответствующими Основному закону.
По случаю Форума по реформированию системы правосудия, инициированного Офисом президента, Владимир Зеленский объявил в присутствии европейского чиновника о том, что в ближайшие три года будет принята Стратегия реформирования судебных учреждений (President.gov.ua, 2 марта 2021 г.). Последовательность при проведении реформ находится под огромным вопросом, а повестка дня судебной власти в Украине, похоже, противоречит публично обозначенной президентом страны и согласованной с ЕС. Реформаторские намерения Зеленского, о которых он уведомил Мишеля, бойкотируются парламентским большинством, состоящим из его собственной партии – „Слуга народа”. Она уступила „неочищенным” судебным органам формирование нового механизма отбора добропорядочных судей (ANTAC, March 2021). Кроме того, всего через несколько дней после визита Шарля Мишеля судебные структуры, ответственные за самоуправление, попытались обойти европейские условия и рекомендации государств „Большой семёрки”, в том числе Германии, Франции и Италии. Посольства государств „Большой семёрки” в Киеве призвали отложить назначение судей в Высший совет юстиции и Конституционный суд до тех пор, пока будет создан прозрачный и надёжный механизм отбора (УНИАН, 5 марта 2021 г.). Как предложенная Зеленским трёхлетняя стратегия, так и внезапные решения правящих кругов из числа судей доказывают отсутствие реальной воли для срочного, эффективного, прозрачного и надёжного реформирования правосудия.
Кроме того, несмотря на отклонения от обязательств по проведению структурных реформ, украинские власти демонстрируют полное совпадение позиций с ЕС по вопросу российской территориальной агрессии. Шарль Мишель ознакомился с ситуацией в районах, соседствующих с оккупированными территориями на востоке страны, и подчеркнул, что ЕС может поддержать миротворческие усилия (полное прекращение огня, возобновление передвижения людей, разминирование и т.д.). Раздражение из-за отсутствия взаимности со стороны России в плане реализации Минских соглашений легко заметить в послании европейского чиновника, который призвал Москву обеспечить доступ Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на сепаратистские территории в Луганске и Донбассе. Шарль Мишель предельно однозначно акцентировал, что Россия является „стороной конфликта”, а не „посредником”, оправдав тем самым рациональность экономических санкций ЕС. Ещё одним нюансом, связанным с российским фактором, является европейский подход к украинским событиям 2014 года, которые Шарль Мишель назвал „революцией” за свободу, достоинство и в поддержку европейской интеграции.
Грузия – политическая стабилизация на первом месте
Заявления, сделанные Шарлем Мишелем в ходе его визита в Тбилиси, были адресованы стране в целом, а не той или иной конкретной политической силе. Европейский чиновник подчеркнул, что это кавказское государство представляет собой „ключевого партнёра”, а также то, что ЕС является его „надёжным партнёром и другом”. По его мнению, страна переживает политический кризис и поляризацию общества (ЕС, 1 марта 2021 г.), что порождает экзистенциальные риски для грузинской „молодой демократии” в „сложном регионе”. Озабоченность ЕС по поводу враждебности между грузинскими властями и оппозицией никогда ещё не была столь выраженной. Это соображение побудило европейского чиновника лично принять участие в посредничестве для урегулирования политического кризиса. Заняв нейтральную позицию, он предложил, чтобы заседание Совета ассоциации ЕС–Грузия, которое пройдёт в Брюсселе 16 марта 2021 года, стало своего рода ближайшим крайним сроком для оценки прогресса, достигнутого в рамках диалога между властью и оппозицией.
В распоряжении ЕС имеется механизм выдвижения условий, которым обычно пренебрегали в отношении Грузии. Он может быть задействован для ускорения реформ, связанных с избирательным законодательством и реформированием правосудия. Эти реформы, наряду с четырьмя другими политическими условиями, составляют содержание неофициального „пакта” между властью и оппозицией, свой вклад в оформление которого внёс Шарль Мишель (Sova, 3 марта 2021 г.). Реализация этих мер (в сфере правосудия, избирательного законодательства и т. д.) может стать условием предоставления европейской финансовой помощи. Но Брюссель избегает введения условий в рамках диалога с Тбилиси. Например, увязывание реформ с финансированием, применявшееся Евросоюзом в Молдове в 2015–2019 годах, помогло устранить олигархический режим. Такая же тактика может быть применена в Грузии для проведения быстрых реформ, которые могли бы вывести страну из политического кризиса, уходящего своими корнями в окостенение олигархического влияния на избирательную демократию и процесс управления страной. Европейский парламент может инициировать резолюцию по ситуации в Грузии, сославшись на положения финального транша макрофинансовой помощи 2020 года (75 миллионов евро из 150 миллионов), предусматривающие соблюдение верховенства закона и реформирование правосудия.
Несмотря на преобладание дискуссий по поводу политического кризиса, также обсуждалось и досье в области безопасности. Помимо традиционных заявлений о территориальной целостности, Шарль Мишель посетил „зыбкую” („borderization”) линию разделения с сепаратистским регионом Южной Осетией. Хотя Россия не была названо прямо в его заявлениях, европейский чиновник имел её в виду, когда раскритиковал негативные последствия, вызванные южноосетинским и абхазским сепаратизмом, который был бы невозможен без российской поддержки. Оценки, данные Мишелем Гражданской мониторинговой миссии в Грузии, которая уже 13 лет предотвращает ухудшение статус-кво в непосредственной близости от сепаратистских регионов, призваны были продемонстрировать многомерный характер европейских обязательств в Грузии.
Хотя ЕС выделяет дипломатические ресурсы для поддержки внутриполитического диалога в Грузии, он маловероятен в отсутствие досрочных выборов или, по меньшей мере, плебесцита. В любом случае, европейская сторона не пытается предопределить правильное решение. ЕС исключает возможность осложнения диалога с правящей партией („Грузинская мечта”), несмотря на её олигархическую ДНК, поскольку это политформирование примерно в два раза популярнее своих соперников из оппозиции (NDI, декабрь 2020 г.). В то же время европейский прагматизм учитывает проевропейские симпатии грузинской общественности (NDI, декабрь 2020 г. – около 80%), абсолютное большинство которой выступает за политический диалог. Соображения ЕС на предмет сохранения нейтралитета находят своё отражение в избирательном отчёте ОБСЕ. Он подтвердил, что парламентские выборы 2020 года, победу на которых одержала „Грузинская мечта”, были проведены эффективно. В то же время ОБСЕ указывает, что слияние правящей партии с государственными институтами породило недоверие к избирательному процессу (ОБСЕ, март 2021 г.).
Молдова – между политическим кризисом и „страусиной политикой” Евросоюза
Турне Шарля Мишеля по ассоциированным с ЕС странам началось с Молдовы, 28 февраля. Хотя визит был очень коротким, европейский чиновник отметил, что его „важность” (ЕС, 28 февраля 2021 г.). Внутримолдавские обстоятельства показывают, что молниеносный визит Мишеля (в воскресный день) имел существенное политическое значение, в первую очередь для президента Майи Санду.
О визите Шарля Мишеля не объявляли почти до дня его прилёта, и сделано это было вскоре после того, как Конституционный суд (23 февраля 2021 г.) признал „неконституционным” повторное назначение президентом Майей Санду Натальи Гаврилицы кандидатом на должность премьер-министра. Из решения КС следует, что парламентское большинство, официально оформленное пророссийскими социалистами и парламентскими группировками, состоящими из бывших представителей олигархического режима (54 депутата из 101), не противоречит закону. Следовательно, их кандидатура на должность премьер-министра (Марианна Дурлештяну), предложенная 11 февраля 2021 года, соответствует закону. Ни один из пунктов, изложенных в постановлении Суда, не прозвучал убедительно для президента Санду. Стремясь инициировать досрочные выборы, институт президента отказался исполнять постановление суда, призывающее к возобновлению политических консультаций между президентом и парламентом для поиска решений, позволяющих выйти из политического кризиса. После отставки по собственному желанию премьер-министра Иона Кику в конце 2020 года правительство оказалось неполным, обладающим ограниченными полномочиями до формирования нового кабмина. Таким образом, полномочия Администрации президента и временного правительства ограничены, а парламент (избранный в 2019 году) непоправимо дискредитирован из-за того, что он представляет собой отголосок олигархического режима.
Столкнувшейся с политическим и конституционным кризисами Майе Санду потребовалась внешнее признание, которое обеспечил ей в Кишинёве Шарль Мишель. Не обращая внимания на конституционный конфликт, европейский чиновник выразил безоговорочную поддержку Майе Санду. Доверие к реформаторским намерениям президента Санду, похоже, превосходит любую, самую минимальную озабоченность в Брюсселе по поводу создания прецедентов со скрытыми рисками для нынешней и будущей политической стабильности страны.
По сравнению с европейской дипломатической активностью вокруг политического диалога в Грузии, молдавский политический кризис вовсе не заметен на радаре Евросоюза. По всей видимости, европейские официальные лица проявляют склонность скорее к „страусиной политике”, нежели к тому, чтобы способствовать возвращению политических процессов в Молдове в русло конституционности. Хотя страна и нуждается в реформировании верховенства закона и в борьбе с эндемической коррупцией, продолжающаяся политическая дестабилизация не приближает страну к долгосрочному решению. Вопреки принципу верховенства закона, предусмотренному в Соглашении об ассоциации и в рамках механизма выдвижения условий, ЕС, похоже, игнорирует постановление Конституционного суда, несоблюдаемое президентом Санду. Частично это связано со значительной популярностью президента, которая распространилась и на её политформирование – Партию действия и солидарности. С другой стороны, проевропейский и реформистский профиль Майи Санду главенствует в стратегических расчётах Брюсселя по сравнению с коррупциогенностью парламентского большинства и его пророссийскими предпочтениями.
Потворствуя отклонениям от правил, защищаемых в настоящее время независимыми институтами (такими, как Конституционный суд), ЕС рискует поощрить новые отклонения – в исполнении всех (не-)системных политических игроков, совершать которые будут во имя демократии. Со временем, если такие сценарии не будут предотвращаться, политическая траектория Майи Санду может оказаться сходной с траекторией прозападного реформатора Михаила Саакашвили, чьи авторитарные жесты породили политические кризисы в 2007–2012 годах. Именно на фоне этих кризисов к власти пришёл олигарх Бидзина Иванишвили. ЕС может помочь проевропейским силам Молдовы руководствоваться принципами верховенства закона, вложив средства в решения для прочных реформ, которые предотвратили бы возвращение к власти анахроничных, олигархических и/или пророссийских сил.
Вместо заключения…
Проевропейские игроки в Украине, Грузии и Молдове нуждаются в поддержке ЕС, поскольку они значимы для проведения реформ и неотделимы от них. Но ЕС должен удостовериться в том, что он поддерживает стратегические интересы населения и страны, основанные на безусловном соблюдении верховенства закона, в противовес сиюминутным политическим инстинктам политического класса.
Успех европейской интеграции в ассоциированных с ЕС странах и во всех государствах Восточного партнёрства зависит от способности Евросоюза поддерживать реформы путём последовательного применения условий, от способности требовать безусловного соблюдения верховенства закона и от равного внимания, уделяемого досье о реформах и досье о безопасности. Реформирование восточных соседей ЕС является длительным процессом, обладающим потенциалом обратимости. Это хорошо известно России, которая, не вмешиваясь, выигрывает за счёт провалов реформ, вызванных повторяющимися политическими кризисами. По этой причине ЕС должен подготовить свой дипломатический арсенал для упреждающего управления политическими кризисами в Восточной Европе и действовать на основе стратегических, а не временных расчётов.
Анализ подготовлен для немецкого Фонда Ханнса Зайделя и Информационного агентства IPN.
Citește mai mult: https://www.ipn.md/ru
Комментарии закрыты.